АРМА впервые проходит независимый внешний аудит: почему его не проводили раньше и что будет дальше
Десятилетний период системного бездействия и сознательного игнорирования императивных требований закона о ежегодной независимой оценке эффективности АРМА завершился началом процедуры, легитимность которой вызывает обоснованный скептицизм. Независимая комиссия сформирована, и она (не без помощи самой АРМА) приступила к аудиту. Проанализируем ожидаемые показатели и вероятные правовые последствия аудита.
Контроль, который не сработал
Специфика АРМА как органа, работающего с активами, полученными от коррупционных и других преступлений, всегда вызывала повышенный общественный интерес и спрос на жесткие меры предосторожности. Ведь сфера управления арестованным имуществом чувствительна к конфликту интересов и недобросовестному поведению: решение о передаче активов, выбор управляющего, условия реализации и контроль за сохранением стоимости имущества… Поэтому неудивительно, что деятельность руководства агентства на протяжении всех лет регулярно становилась предметом публичных споров, а отдельные эпизоды перерастали в скандалы с их уголовно-правовой оценкой.
При этом модель внешнего контроля была заложена сразу. Уже в первоначальной редакции Закона об АРМА 2015 года статья 12 устанавливала ежегодную независимую оценку эффективности деятельности агентства. Ее должна была проводить комиссия по внешнему контролю в составе трех человек, которых ежегодно назначали Президент, Верховная Рада и Кабинет Министров. Закон задавал достаточно высокие критерии отбора: десять лет стажа, безупречная деловая репутация, ограничения для лиц, связанных с государственной службой. Эта комиссия получала инструменты реального доступа к информации: право работать с документами, находящимися в распоряжении агентства, проводить конфиденциальные интервью с сотрудниками АРМА, других органов и любыми лицами, обладающими необходимыми сведениями.
Такой аудит должен был проводиться международной или национальной аудиторской компанией с высокой деловой репутацией, а отчет направляться в Кабмин и АРМА и прилагаться к годовому отчету самого агентства.
В дальнейшем механизм изменяли и «усиливали». Почти сразу появилась прямая кадровая привязка: в части четвертой статьи 3 среди оснований для увольнения главы АРМА закрепили наличие заключения внешней оценки о неэффективности деятельности агентства и ненадлежащем исполнении обязанностей его главой. Обновлялась и процедура, в частности, детализировались вопросы приобщения заключения к годовому отчету, менялся подход к утверждению формы и содержания аудиторского отчета, устанавливалось бюджетное возмещение расходов, связанных с работой комиссии.
Очевидно, что та модель реализации закона позволяла годами не запускать процедуру.
Почему сейчас?
Согласно Переходным положениям Закона от 18.06.2025 № 4503-IX (об усилении институционального потенциала АРМА), с 30 июля 2025 года императивно должно было начаться формирование Комиссии по проведению независимой внешней оценки.
В очередной раз обновленная процедура аудита перестала быть ежегодной. Ее привязали к определенным контрольным точкам после назначения нового председателя: один год и три года на должности.
Также был переработан сам механизм формирования Комиссии: теперь персональный состав утверждает Кабмин на основании предложений партнеров по развитию, определенных в контексте международной технической помощи, с фиксированными сроками для правительства и партнеров и с обязательным резервом кандидатов на замену.
Впрочем, к реализации требований закона в Кабмине приступили лишь в конце января этого года, когда распоряжением от 28.01.2026 № 71-р был утвержден состав комиссии, в которую Украина включила четырех международных экспертов (один запасной) из Нидерландов, Румынии, Великобритании и Польши с профильным опытом в уголовном праве и санкционной политике, противодействии коррупции и возвращении активов.
2 марта АРМА сообщила об учредительной встрече с ними и согласовании дальнейшего формата работы, графика и этапов оценки. Также пресс-служба сообщила, что аудит проходит при поддержке проекта международной технической помощи «Содействие сближению Украины с ЕС в сфере верховенства права (3*E4U)», который реализует Немецкое общество международного сотрудничества (GIZ) и Международная организация права развития (IDLO).
В АРМА заявили, что рассчитывают по итогам аудита получить «оценку своей работы» и «четкие рекомендации для дальнейших изменений». Такие ожидания указаний из-за рубежа фактически говорят о том, что внутри агентства считают свою сегодняшнюю работу далекой от идеала.
И следует признать, что для такого настроения есть все основания.
Засекреченные нарушения
В 2024 году Госаудитслужба проводила плановый государственный финансовый аудит АРМА. Проверка касалась выполнения бюджетной программы 6431010 «Руководство и управление в сфере розыска и управления активами» в 2022–2023 годах. По итогам был составлен отчет, который так и не обнародовали.
Тогда чиновники ссылались на норму УПК о недопустимости разглашения сведений досудебного расследования, поскольку материалы проверки были переданы в Департамент защиты национальной государственности СБУ и приобщены к уголовному производству по признакам ч. 1 ст. 388 (Незаконные действия в отношении имущества, на которое наложен арест, заложенного имущества или имущества, которое описано или подлежит конфискации) Уголовного кодекса.
Но ключевые претензии аудиторов были известны из публичных сообщений. Среди них назывались отсутствие решений о дальнейшей передаче значительного количества активов (в управление или на реализацию), проблемы с фактической передачей активов управляющим, потеря стоимости активов краткосрочного хранения из-за несвоевременной продажи на аукционах, а также случаи потери имущества из-за самовольного использования третьими лицами и накопления долгов за коммунальные услуги. Но, как хорошо известно, когда речь идет о неэффективном управлении активами крупных предприятий, на практике это выражается в сотнях миллионов убытков и, соответственно, расходах Государственного бюджета Украины.
Тем не менее, это выглядит довольно странно, когда инструмент финансового контроля, который должен был бы показать объективную картину нарушений и управленческих выводов, фактически скрыт за грифом секретности в рамках уголовных производств.
В связи с этим возникает вопрос: узнают ли вообще иностранцы, входящие в состав сегодняшней независимой комиссии, о нарушениях, имевших место в работе АРМА, если государство ограничивает доступ к такой информации?
Сверка с реальностью
Об угрозах бюджетных потерь и необходимости немедленных реформ в АРМА в том же 2024 году предупреждала и Счетная палата. Она также проводила аудит и выявила серьезные недостатки. Предметом этой проверки была именно организация управления арестованными активами и инструменты сохранения их экономической стоимости, которая показала, что за восемь лет деятельности агентство не смогло создать эффективную систему. Так, лишь 1% из более чем 100 тысяч судебных решений об аресте имущества привели к передаче активов в управление. В результате активы на сумму 39,4 млрд грн (на тот момент около $940 млн) остались без управления.
На этом фоне в публичной коммуникации тогдашнее руководство агентства делало акцент на «беспрецедентности» аудита и росте поступлений от управления активами, хотя Счетная палата, напротив, фокусировалась на дефиците процедур и данных, без которых управление активами превращается в набор случайных решений.
В результате в рекомендациях прозвучали меры, прямо указывающие на источники проблем: урегулировать взаимодействие с прокуратурой, органами досудебного расследования и иностранными органами, провести инвентаризацию постановлений и активов со сверкой данных с Офисом Генпрокурора, установить прозрачные критерии конкурсного отбора управляющих и оценщиков, усовершенствовать процедуры электронных торгов по передаче в управление или реализации активов. Было ли все это реализовано? Вряд ли. Как это часто бывает, проблемы правоприменения объяснили несовершенством законодательства, после чего взялись за повышение институциональной способности.
Три месяца на десять лет
Поэтому внешний аудит АРМА, который недавно стартовал, важен не как очередная проверка, а как тест на способность государства использовать собственные предохранители в сфере с высокими коррупциогенными рисками. А вопросы этого теста следующие: получит ли комиссия реальный доступ к документам и объяснениям, обнародует ли она понятную методику и критерии оценки, завершится ли работа открытым, аргументированным заключением с рекомендациями, которые можно проверить и выполнить?
И хотя независимая оценка задумана как процедура с прямыми юридическими последствиями для главы АРМА, «переходный» аудит стартовал в ситуации, когда орган возглавляет и.о. Таким образом, «кадровая» функция механизма нейтрализована, что превращает саму проверку в техническое упражнение без персональной ответственности.
Другой фактор, вызывающий беспокойство, — это сжатые сроки работы. Закон об укреплении институционального потенциала АРМА предусматривает, что работа должна быть завершена уже к 30 мая 2026 года принятием заключения внешней независимой оценки (аудита) эффективности деятельности Национального агентства. Уложатся ли международные эксперты в три месяца? Насколько качественно можно оценить десятилетнюю историю работы агентства без подсказок от самого агентства? И насколько независима внешняя оценка, если ревизоры проводят учредительные заседания с «командой» АРМА и согласовывают с ней свой формат, график и этапы? Но это уже не тестовые вопросы, а риторические.
