«Это путь в никуда»: юрист Вячеслав Трунов о намерениях перезагрузить ОГП, ГБР и Нацполицию
22 декабря 19:14
На фоне очередных призывов к «перезагрузке» правоохранительной системы — ГБР, Нацполиции, прокуратуры — и введения конкурса на должность Генерального прокурора, профессиональное юридическое сообщество активно дискутирует. Антикоррупционные активисты, часть политиков и международные партнеры настаивают: мол, без новых конкурсов, аттестаций и очередного обновления система не будет работать. Впрочем, действительно ли бесконечные кадровые «реформы» являются выходом, или они лишь маскируют проблемы и не решают их основательно?
О том, почему конкурсы не заменяют политической ответственности, почему Генеральный прокурор в любой европейской стране является политической фигурой и что на самом деле нужно менять в работе правоохранительных органов, мы поговорили с заслуженным юристом Украины, экс-прокурором Вячеславом Труновым. Он объясняет, почему очередная «перезагрузка» может стать не реформой, а шагом в никуда.
— В последнее время активно обсуждается вопрос перезагрузки ГБР, полиции, прокуратуры и конкурсы на все руководящие должности, включая Генерального прокурора. Это позиция не только активистов, но и представителей европейских институтов — в частности Консультативной миссии ЕС. Как Вы относитесь к таким требованиям?
— Это действительно важно четко назвать своими именами: речь идет не только о требованиях активистов. Это также позиция и рекомендации представителей европейских институций, прежде всего Консультативной миссии ЕС, а шире — логика донорского условия: «реформы в обмен на поддержку».
Я с уважением отношусь к нашим европейским партнерам и понимаю мотивацию этих требований. Но проблема в другом: эти рекомендации часто механически переносятся в украинский контекст без учета того, что мы уже более 13 лет живем в режиме перманентной реформы правоохранительных органов.
С 2012 года — новый Уголовный процессуальный кодекс, новая полиция, ликвидация одних подразделений и создание других, антикоррупционные органы, ГБР, БЭБ, несколько волн аттестаций и переаттестаций. И каждый раз, когда система не дает ожидаемого результата, ответ один — очередная «перезагрузка». Это не реформа. Это подмена содержания формой.
— А ведь требование конкурса на Генерального прокурора со стороны европейских институтов подается как шаг к независимости и доверию.
— И здесь мы снова сталкиваемся с концептуальной ошибкой. Генеральный прокурор — это политическая должность, политическая фигура. Так есть во всей Европе. В Германии — политическое назначение через правительственные процедуры. В Испании — по представлению правительства. В Польше — Генеральный прокурор совмещен с министром юстиции. Во Франции, Италии, Нидерландах — политическое решение с профессиональными предохранителями.
Не существует ни одной страны ЕС, где Генерального прокурора выбирали бы через «HR-конкурс». Потому что логика другая: если должность политическая, то должна быть политическая ответственность.
— Возможно, это объясняется украинской спецификой и недоверием к политическим решениям?
— Именно так. Но тогда давайте честно говорить о настоящей проблеме. Проблема не в том, что Генпрокурор — политическая фигура. Проблема в том, что в Украине отсутствует политическая ответственность. В нормальной демократической системе политическое назначение означает: не справляешься — наступают политические последствия. Отставка. Потеря доверия. Политическое поражение. У нас этого механизма фактически нет. И вместо того, чтобы строить политическую ответственность как институт, мы пытаемся «обойти» политику конкурсами и комиссиями. В результате возникает логика «крайнего стрелочника».
— То есть конкурс на Генпрокурора — это не панацея, даже если этого требуют партнеры?
— Именно так. Конкурс может быть вспомогательным инструментом, но он не может и не должен подменять политическую ответственность. Конституция четко устанавливает: Генерального прокурора назначает президент с согласия парламента. Полноценное изменение этой модели требует изменений в Конституцию, а во время военного положения это запрещено.
— Представители европейских миссий и активисты также настаивают на переаттестации.
— Здесь стоит сказать одну неприятную, но откровенную вещь: у нас нет идеальных сфер деятельности. Врачи ошибаются. Инженеры ошибаются. Строители дорог ошибаются. Но никого не посещает идея: если врачи ошибаются — давайте массово их переаттестуем, или если дороги плохие — давайте переаттестуем всех дорожников. Мы понимаем, что это не работает. Но почему-то, когда речь заходит о правоохранительных органах, логика исчезает.
— Если коротко: что делать вместо этих бесконечных кадровых процедур?
— Прежде всего надо прекратить имитацию контроля и начать строить рабочие механизмы подотчетности, которые существуют в любой зрелой системе.
Начнем с базового — доверия. Сегодня доверие как критерий оценки деятельности прямо закреплено только в законе о Национальной полиции. Более того: замеры доверия реально проводились всего несколько раз — при каденции министра Авакова. После этого эту норму фактически перестали выполнять. В других органах — прокуратуре, СБУ, ГБР, БЭБ — критерий доверия вообще отсутствует. Его не меряют и не используют как управленческий индикатор.
Далее — KPI и эффективность. У нас она измеряется ошибочно. Мы считаем не результат, а активность. На сайте Офиса Генерального прокурора мы постоянно видим: столько-то подозрений, столько-то обысков, столько-то арестов, но о приговорах — тишина. Потому что приговоров мало. Но именно приговор, а не подозрение является конечным результатом работы системы.
Без этого любые цифры о «подозрениях» — это статистический шум, а не эффективность.
Следующее — общественный контроль. Советы общественного контроля — это правильная идея. Но в Украине она часто превращена в имитацию общественного контроля.
Во-первых, такие советы реально существуют не при всех органах. Во-вторых, там, где они есть, процедуры формирования непрозрачны, а критерии к членам — отсутствуют. В результате в Совет общественного контроля попадают люди, которые не имеют никакого представления о работе правоохранительных органов, не имеют соответствующего образования или опыта. Зато профессионалы с многолетним опытом — не проходят. Это не общественный контроль. Это его симуляция.
Далее — внутренняя самооценка. Сегодня ни один закон о правоохранительных органах не содержит четкого требования к системной внутренней самооценке. Органы оценивают себя как хотят, по тем показателям, которые им удобны. Единой логики, единого стандарта — нет. То же самое с внешним аудитом. Он не унифицирован, по-разному прописан в разных органах, фактически существует только для новосозданных антикоррупционных органов.
В прокуратуре, СБУ, полиции полноценного регулярного внешнего аудита нет. А именно он является стандартным инструментом в демократических системах.
И наконец — бизнес-омбудсмен. В Украине до сих пор нет закона о бизнес-омбудсмене, хотя этот институт работает более чем в 100 странах мира. Вместо системной защиты бизнеса мы либо создаем новые силовые органы, либо устраиваем очередные кадровые кампании.
Вот это все и надо делать. Не переаттестовывать людей каждые несколько лет, а строить постоянный контроль, измерять качество, вводить реальную подотчетность. Переаттестация — это признак того, что мы не умеем работать с системой ежедневно, поэтому пытаемся решить проблему разовой акцией. А это путь в никуда.
