Від “досудового врегулювання” до правових гарантій: що саме пропонує БЕБ і де межа між реформою та підміною
19 Січня 18:23
ІНТЕРВ'Ю
Оголошене Бюро економічної безпеки публічне обговорення механізму так званого “досудового врегулювання” економічних, передусім податкових, правопорушень уже викликало жваву реакцію в юридичному й бізнес-середовищі.
З одного боку, ідея обіцяє швидше відшкодування збитків і менше затяжних кримінальних процесів.
З іншого — породжує сумніви: чи йдеться про справжню європейську модель із чіткими гарантіями, чи про спрощену процедуру, здатну підмінити собою правосуддя. Де проходить межа між необхідною реформою і небезпечною правовою конструкцією?
Про це кореспондент «Комерсант Український» поговорив з Вячеславом Труновим — заслуженим юристом України, почесним працівником прокуратури, експертом у сфері захисту бізнесу та організації діяльності правоохоронних органів, який системно аналізує роботу БЕБ.
Ініціативність — добре. Але без результату це не реформа
Кореспондент. Почнемо з головного. БЕБ оголосило публічне обговорення “досудового врегулювання” економічних злочинів. Як ви оцінюєте цю ініціативу — як прорив чи як ризик
Вячеслав. У цій ініціативі є два шари — комунікаційний і правовий.
Комунікаційно вона подається як правильний меседж: швидко, ефективно, без затягувань, із фокусом на відшкодуванні. Але з правової точки зору важливо не те, як звучить гасло, а те, як саме сконструйований механізм: хто ухвалює рішення, за якими критеріями, які запобіжники від зловживань, який контроль, що відбувається з відповідальністю фізичних осіб.
Я не проти модернізації. Але я проти ситуації, коли “новий механізм” пропонують без чесної відповіді на перше питання: чому чинний механізм у БЕБ дає такий слабкий результат і де саме “вузьке горло” системи.
Перш ніж будувати нове — оцініть, як працює чинне
Кореспондент. Ви кілька разів підкреслили: спочатку треба розібратися зі старою моделлю. Що саме у чинній роботі БЕБ, на вашу думку, потребує першочергової оцінки?
В’ячеслав. Передусім — результативність по повному циклу. Бо коли орган говорить про нові процедури, суспільство має право запитати: а що з базовими показниками і базовою функцією?
Є щонайменше дві речі, які не можна обійти.
Перша — скільки проваджень реально доходять до суду. Якщо частка низька, це означає: або проблеми з доказуванням, або з управлінням провадженнями, або з процесуальною дисципліною, або з взаємодією з прокурором як процесуальним керівником.
Друга — що відбувається в судах і після судів. Бо “направити” — це ще не означає “довести”. Нам потрібна картина: вироки, закриття, виправдання, угоди, виконання рішень, реальне відшкодування.
Без цього будь-яка дискусія про “новий механізм” неминуче буде відірвана від реального стану справ.
Кореспондент. Тоді давайте предметно. Про які цифри ви говорите? Що вас насторожує в показниках БЕБ?
В’ячеслав. Насторожує системність низької частки проваджень, які БЕБ доводить до суду — і це видно з офіційної статистики.
У 2023 році з усіх проваджень, які перебували в роботі БЕБ, до суду було направлено лише близько 7,5%. Тобто фактично кожна 13-та справа доходить до суду.
У 2024 році ситуація виглядала ненабагато краще: у провадженні детективів БЕБ перебувало 6 805 кримінальних проваджень, і лише 681 було направлено до суду. Це приблизно 10%, тобто кожна 10-та.
І принципово важливо: за такими параметрами це виглядає як найгірший показник серед органів, які здійснюють досудове розслідування. Це край негативний сигнал, бо означає або системні провали якості розслідування/доказування, або управлінські проблеми, або процесуальні перекоси — і все це треба чесно діагностувати до того, як пропонувати “нові механізми” замість налагодження базової функції органу.
Відкритість — це не лозунг, а дані
Кореспондент. Ви говорите про потребу повної картини. З чого, на вашу думку, новому керівнику варто було починати — і що ще не пізно зробити зараз?
Вячеслав. Я вважаю, що починати треба було — і ще не пізно почати — з відкриття карт. Тобто з максимально повної, професійної, публічної оцінки: де саме знаходиться БЕБ як інституція і як вона виконує функції, які їй визначені.
Бо управління будь-якою системою починається з простого: щоб рухатися, треба знати точку старту. І якщо ми говоримо про бюро економічної безпеки, то точка старту — це не лише “кримінальні провадження”.
Це весь цикл від А до Я:
- виявлення ризиків економічної безпеки: які ключові ризики реально домінують, як БЕБ їх ідентифікує, які джерела даних використовує, які сектори є пріоритетом;
- оцінювання ризиків: як формується ризик-профіль, як відрізняються “системні ризики” від “поодиноких порушень”, які критерії пріоритизації;
- і — принципово — мінімізація та усунення ризиків: що саме робить БЕБ як результат своєї діяльності, аби ризики для економічної безпеки зменшувалися, а не просто фіксувалися у звітах чи презентаціях.
Далі йде класичний правоохоронний блок:
- якість реєстрації і супроводу проваджень;
- доказова база, підозра, процесуальне керівництво прокурора;
- направлення до суду;
- результати в судах — вироки/закриття/виправдання/угоди;
- виконання судових рішень, реальне стягнення, реальне відшкодування.
Поки що ми переважно чуємо про наміри й ініціативи. Але ми не бачимо повної, публічно представленої професійної діагностики — де ми знаходимося і що саме потрібно виправити. А без цього будь-яка нова процедура — навіть якщо вона звучить прогресивно — буде відірвана від реальності.
Кореспондент. Ви кажете — “відкрийте карти”. Але ж керівництво БЕБ говорить про відкритість і прозорість. Що саме ви маєте на увазі під “відкриттям карт” на практиці?
Вячеслав. Я якраз про практику. Відкритість — це не стиль комунікації і не кількість публічних заходів. Відкритість — це передусім регулярність і повнота даних, які дають змогу суспільству й професійній спільноті оцінювати інституцію на фактах.
І тут дуже показовий момент. Вперше за останні три роки, попри неодноразово проголошену новим керівником відкритість, ми не побачили річного звіту БЕБ за минулий рік у перших числах січня. А в попередні роки такі звіти публікувалися саме на початку січня. Це, можливо, дрібниця для інформаційного поля, але не дрібниця для інституційної культури. Це якраз приклад того, що проголошувати і виконувати — різні речі.
Тому, на мій погляд, перед тим як конструювати нові механізми, БЕБ має навчитися бездоганно виконувати вже існуючі — і в частині прозорості, і в частині процесуальної дисципліни. Налагодити просте, базове виконання закону: починаючи від законності реєстрації кримінальних правопорушень, швидкого, повного, всебічного та об’єктивного розслідування, і закінчуючи направленням матеріалів до суду та контролем за виконанням вироків і реальним відшкодуванням.
Поки що ми цього не бачимо в тій мірі, в якій суспільство має право очікувати. Саме тому я вважаю, що час анонсів і лозунгів уже мав би сплинути. Настав час рутинної, важкої, але професійної роботи — з результатом, який можна виміряти і перевірити.
Багато ініціатив і висока активність — але це не самоціль
Кореспондент. На цьому тлі тим цікавіше, що нова команда активно презентує різні ініціативи. Якщо зібрати по пунктах: які саме напрями ми вже почули від Олександра Цивінського за ці місяці? І які з них, на вашу думку, ключові?
Вячеслав. Якщо зібрати “портфель” публічно озвучених напрямів, то він справді широкий.
По-перше, це концепт “Економічний щит” як рамка аналітики, превенції та роботи з ризиками; там же — ідея індикаторів/замірів економічної безпеки по регіонах, щоб пріоритезувати увагу БЕБ.
По-друге, це великий блок “довіри”: план підвищення довіри до БЕБ, зміна тону взаємодії з бізнесом, регулярні зустрічі з бізнес-середовищем, публічна риторика про відхід від каральності. Поруч звучить тема оновлення KPI — мовляв, орган має оцінюватися інакше.
По-третє, внутрішній управлінський блок: заяви про аудит проваджень, “перегляд спадщини”, кадрові рішення, політика внутрішньої доброчесності, “нульова толерантність” до корупції всередині.
По-четверте, зовнішній контур — і тут треба сказати прямо: новий керівник дуже активний. Це постійні міжнародні контакти, робочі зустрічі з партнерами, участь у бізнес-форумах, публічних дискусіях, комунікаційні заходи, інтерв’ю, публікації, підписання меморандумів і рамкових домовленостей. За інтенсивністю публічної і міжнародної активності складається враження, що за короткий період її було дуже багато — можливо, більше, ніж ми звикли бачити у попередні роки.
Але принципова річ: така активність не є самоціллю. Вона має ціну лише тоді, коли перетворюється на конкретний внутрішній результат: стандарти, методики, цифри “до/після”, кращу якість розслідувань, прогнозованість і відшкодування.
І нарешті, нинішня центральна ініціатива: публічне обговорення “досудового врегулювання” у податкових правопорушеннях.
Але я хочу окремо зупинитися на одному прикладі — “інституті фінансових розслідувань”. Він показовий.
Інститут фінансових розслідувань як тест на справжню новизну
Кореспондент. Чому саме ця тема для вас показова?
Вячеслав. Бо в публічних поясненнях вона звучить так: фінансове розслідування — це не лише “встановити винних і притягнути”, а й виявити збитки, забезпечити відшкодування, знайти активи, зокрема й за кордоном, накласти арешти, повернути кошти.
Звучить правильно. Але я скажу м’яко й професійно: це не новела. Це базові обов’язки досудового розслідування в економічних справах. Навіть студент першого курсу знає, що слідство — це не тільки “підозра й обвинувальний акт”, а й встановлення шкоди, забезпечення її відшкодування, арешт майна, відпрацювання активів. Якщо є міжнародний елемент — міжнародна правова допомога, взаємодія з іноземними юрисдикціями, розшук і заморожування активів.
Тому питання не в красивій назві. Питання в тому, чи стоїть за нею реальна інституційна зміна: навчання, методики, аналітичні інструменти, дисципліна доказування, якість матеріалів, процесуальна культура, результати в судах і виконання рішень.
І тут ми знову повертаємося до головного: бурхлива діяльність і набір ініціатив — це ще не результат. А поки що суспільство й бізнес бачать передусім ініціативи.
Досудове врегулювання: європейський зміст чи українська підміна
Кореспондент. Прихильники ініціативи кажуть: суди — це роки, бізнес і держава втрачають час, треба швидше повертати кошти. Звучить логічно. Де, на вашу думку, пастка?
Вячеслав. Пастка в тому, що “швидше” не має означати “простiше ціною гарантій”.
У публічній концепції обговорення звучить приблизно така логіка: суб’єкт визнає, відшкодовує шкоду, платить додатковий внесок — умовно називають 50% — і провадження закривається без підозри. Ось тут і виникає ключовий ризик: це може виглядати як “альтернатива”, а на практиці перетворитися на модель “плати — і провадження зникло”.
Європейські моделі, на які посилаються, працюють інакше. Там гарантії закладені конструктивно: ініціація прокурором, обов’язковий контроль, прозорість, комплаєнс-умови, судове затвердження. Тобто вони не обходять правосуддя — вони прискорюють його, але не знищують запобіжники.
Франція і CJIP: що це насправді
Кореспондент. Цивінський посилається на французький CJIP. Поясніть “по суті”: що це за механізм і чому ви кажете, що це не “досудове закриття”?
Вячеслав. CJIP у Франції — це не “домовленість без суду”. Це судово контрольована процедура врегулювання, причому з дуже важливими ознаками.
Перше: це механізм для юридичних осіб. Він не створювався як універсальний “інструмент для всіх”, і це принципово.
Друге: ініціатором і носієм відповідальності є прокурор, який формує умови врегулювання. Тобто рішення не є “внутрішнім рішенням органу”, воно має процесуального суб’єкта, який несе відповідальність.
Третє: CJIP набуває сенсу лише тоді, коли є судове затвердження. Суд перевіряє, що умови пропорційні та відповідають інтересам правосуддя. А далі — публічність, зобов’язання, у тому числі комплаєнс-програми і контроль виконання.
Тому коли у нас говорять “досудове врегулювання” як “закриття без підозри й без судового контролю” — це інша конструкція. Це не CJIP. Це правовий дизайн, який потребує або жорстких гарантій, або він небезпечний.
Кореспондент. А фізичні особи? Компанія “врегулювала” — це означає, що менеджмент чи бенефіціари автоматично поза відповідальністю?
Вячеслав. У європейській логіці — ні. І це одна з причин, чому CJIP не перетворюється на “викуп”.
CJIP стосується корпоративної відповідальності юридичної особи. Але якщо фізичні особи вчиняли злочинні дії — персональна кримінальна відповідальність нікуди не зникає. Є два треки: компанія виконує корпоративні зобов’язання (штраф/відшкодування/комплаєнс), а фізичні особи відповідають персонально — за наявності складу злочину.
50% на ЗСУ як умова закриття: чому це юридично токсично
Кореспондент. Окрема дискусія — “додатковий внесок”, який пропонують спрямовувати на ЗСУ. На рівні моралі це сильний аргумент. Чому ви наполягаєте, що юридично це неприйнятно?
Вячеслав. Бо право не працює як емоційний плакат.
Перше — принцип законності. Будь-який платіж, який стає умовою процесуального рішення держави, не може існувати “як концепція”. Він має бути прописаний законом: суб’єкт, формула, порядок, контроль, оскарження, прозорість. Інакше “внесок” перестає бути добровільним і стає елементом процесуального тиску.
Друге — бюджетно-правова площина. “Спрямувати на ЗСУ” — це не лозунг, це бюджетна процедура. Якщо правоохоронний механізм створює “канал платежів” під рішення про закриття провадження, ми отримуємо паралельну систему фінансування, яка провокує зловживання.
Третє — кримінально-процесуальна логіка. Закриття провадження має чіткі підстави. Якщо пропонується модель “відшкодував + заплатив зверху + закрили без підозри”, то це фактично створення нового інституту. І створювати його можна лише так, щоб він був не “легалізацією викупу”, а механізмом підконтрольного врегулювання з гарантіями і прозорістю.
І четверте — практичне: без судового контролю така конструкція майже неминуче породить підозри у вибірковості. А вибірковість — це прямий шлях до падіння довіри, яку нібито хочуть підвищити.
Що робити: порядок кроків, якщо держава справді хоче європейську модель
Кореспондент. Якщо коротко: ви проти цієї ідеї чи за умови іншого дизайну?
Вячеслав. Я за те, щоб рухатися до сучасних інструментів, але в правильній послідовності.
По-перше, відкриті дані і професійна діагностика по всьому циклу: ризики → оцінка → мінімізація → розслідування → суд → виконання. Поки цього немає, ми реформуємо не реальність, а презентації.
По-друге, звітність. Якщо орган претендує на довіру, він має бути максимально передбачуваним у звітності. І коли три роки поспіль на початку січня звіти публікувалися, а тепер суспільство їх не бачить — це треба пояснити й виправити. Довіра починається з фактів.
По-третє, якщо імплементувати “європейську модель”, то по суті: сфера — насамперед юридичні особи; ініціація й відповідальність — прокурор; комплаєнс і контроль виконання; судовий контроль як гарантія; і чітке розмежування: врегулювання для компанії не означає імунітету для фізичних осіб.
І обов’язково — прибрати з конструкції юридично токсичні елементи типу “50% як умова закриття” без прозорого законного дизайну.
Фінал: Реформа — це не гасла, а вимірюваний результат
Кореспондент. То як би ви одним реченням підсумували цю дискусію?
Вячеслав. Дуже просто: будь-який новий механізм можливий лише після чесної оцінки чинного і за умови гарантій, які не дозволяють перетворити “врегулювання” на легалізований викуп. Інакше ми не підвищимо довіру — ми її остаточно втратимо.
