От «досудебного урегулирования» к правовым гарантиям: что именно предлагает БЭБ и где граница между реформой и подменой
19 января 18:23
Объявленное Бюро экономической безопасности публичное обсуждение механизма так называемого «досудебного урегулирования» экономических, прежде всего налоговых, правонарушений уже вызвало оживленную реакцию в юридической и бизнес-среде.
С одной стороны, идея обещает более быстрое возмещение убытков и меньше затяжных уголовных процессов.
С другой — вызывает сомнения: речь идет о настоящей европейской модели с четкими гарантиями или об упрощенной процедуре, способной подменить собой правосудие. Где проходит грань между необходимой реформой и опасной правовой конструкцией?
Об этом корреспондент «Коммерсант Украинский» поговорил с Вячеславом Труновым — заслуженным юристом Украины, почетным работником прокуратуры, экспертом в сфере защиты бизнеса и организации деятельности правоохранительных органов, который системно анализирует работу БЭБ.
Инициативность — хорошо. Но без результата это не реформа
Корреспондент. Начнем с главного. БЭБ объявило публичное обсуждение «досудебного урегулирования» экономических преступлений. Как вы оцениваете эту инициативу — как прорыв или как риск
Вячеслав. В этой инициативе есть два слоя — коммуникационный и правовой.
Коммуникационно она подается как правильный месседж: быстро, эффективно, без затягиваний, с фокусом на возмещении. Но с правовой точки зрения важно не то, как звучит лозунг, а то, как именно сконструирован механизм: кто принимает решение, по каким критериям, какие предохранители от злоупотреблений, какой контроль, что происходит с ответственностью физических лиц.
Я не против модернизации. Но я против ситуации, когда «новый механизм» предлагают без честного ответа на первый вопрос: почему действующий механизм в БЭБ дает такой слабый результат и где именно «узкое горло» системы.
Прежде чем строить новое — оцените, как работает действующее
Корреспондент. Вы несколько раз подчеркнули: сначала нужно разобраться со старой моделью. Что именно в действующей работе БЭБ, по вашему мнению, требует первоочередной оценки?
Вячеслав. Прежде всего — результативность по полному циклу. Потому что когда орган говорит о новых процедурах, общество имеет право спросить: а что с базовыми показателями и базовой функцией?
Есть как минимум две вещи, которые нельзя обойти.
Первая — сколько производств реально доходят до суда. Если доля низкая, это означает: либо проблемы с доказыванием, либо с управлением производствами, либо с процессуальной дисциплиной, либо с взаимодействием с прокурором как процессуальным руководителем.
Вторая — что происходит в судах и после судов. Потому что «направить» — это еще не значит «доказать». Нам нужна картина: приговоры, закрытие, оправдания, соглашения, исполнение решений, реальное возмещение.
Без этого любая дискуссия о «новом механизме» неизбежно будет оторвана от реального положения дел.
Корреспондент. Тогда давайте предметно. О каких цифрах вы говорите? Что вас настораживает в показателях БЭБ?
Вячеслав. Настораживает системность низкой доли производств, которые БЭБ доводит до суда — и это видно из официальной статистики.
В 2023 году из всех производств, которые находились в работе БЭБ, в суд было направлено только около 7,5%. То есть фактически каждое 13-е дело доходит до суда.
В 2024 году ситуация выглядела не намного лучше: в производстве детективов БЭБ находилось 6 805 уголовных производств, и только 681 было направлено в суд. Это примерно 10%, то есть каждое 10-е.
И принципиально важно: по таким параметрам это выглядит как худший показатель среди органов, осуществляющих досудебное расследование. Это крайне негативный сигнал, потому что означает либо системные провалы качества расследования/доказательства, либо управленческие проблемы, либо процессуальные перекосы — и все это нужно честно диагностировать до того, как предлагать «новые механизмы» вместо налаживания базовой функции органа.
Открытость — это не лозунг, а данные
Корреспондент. Вы говорите о необходимости полной картины. С чего, по вашему мнению, новому руководителю стоило начинать — и что еще не поздно сделать сейчас?
Вячеслав. Я считаю, что начинать нужно было — и еще не поздно начать — с открытия карт. То есть с максимально полной, профессиональной, публичной оценки: где именно находится БЭБ как институт и как он выполняет функции, которые ему определены.
Потому что управление любой системой начинается с простого: чтобы двигаться, нужно знать точку старта. И если мы говорим о бюро экономической безопасности, то точка старта — это не только «уголовные производства».
Это весь цикл от А до Я:
- выявление рисков экономической безопасности: какие ключевые риски реально доминируют, как БЭБ их идентифицирует, какие источники данных использует, какие сектора являются приоритетом;
- оценка рисков: как формируется риск-профиль, как отличаются «системные риски» от «единичных нарушений», какие критерии приоритезации;
- и — принципиально — минимизация и устранение рисков: что именно делает БЭБ в результате своей деятельности, чтобы риски для экономической безопасности уменьшались, а не просто фиксировались в отчетах или презентациях.
Далее идет классический правоохранительный блок:
- качество регистрации и сопровождения производств;
- доказательная база, подозрение, процессуальное руководство прокурора;
- направление в суд;
- результаты в судах — приговоры/закрытие/оправдание/соглашения;
- исполнение судебных решений, реальное взыскание, реальное возмещение.
Пока что мы в основном слышим о намерениях и инициативах. Но мы не видим полной, публично представленной профессиональной диагностики — где мы находимся и что именно нужно исправить. А без этого любая новая процедура — даже если она звучит прогрессивно — будет оторвана от реальности.
Корреспондент. Вы говорите — «откройте карты». Но руководство БЭБ говорит об открытости и прозрачности. Что именно вы имеете в виду под «открытием карт» на практике?
Вячеслав. Я как раз о практике. Открытость — это не стиль коммуникации и не количество публичных мероприятий. Открытость — это прежде всего регулярность и полнота данных, которые позволяют обществу и профессиональному сообществу оценивать институт на фактах.
И здесь очень показательный момент. Впервые за последние три года, несмотря на неоднократно провозглашенную новым руководителем открытость, мы не увидели годового отчета БЭБ за прошлый год в первых числах января. А в предыдущие годы такие отчеты публиковались именно в начале января. Это, возможно, мелочь для информационного поля, но не мелочь для институциональной культуры. Это как раз пример того, что провозглашать и выполнять — разные вещи.
Поэтому, на мой взгляд, перед тем как конструировать новые механизмы, БЭБ должно научиться безупречно выполнять уже существующие — и в части прозрачности, и в части процессуальной дисциплины. Наладить простое, базовое исполнение закона: начиная от законности регистрации уголовных правонарушений, быстрого, полного, всестороннего и объективного расследования, и заканчивая направлением материалов в суд и контролем за исполнением приговоров и реальным возмещением.
Пока что мы этого не видим в той степени, в которой общество имеет право ожидать. Именно поэтому я считаю, что время анонсов и лозунгов уже должно было пройти. Настало время рутинной, тяжелой, но профессиональной работы — с результатом, который можно измерить и проверить.
Много инициатив и высокая активность — но это не самоцель
Корреспондент. На этом фоне тем интереснее, что новая команда активно представляет различные инициативы. Если собрать по пунктам: какие именно направления мы уже услышали от Александра Цивинского за эти месяцы? И какие из них, по вашему мнению, ключевые?
Вячеслав. Если собрать «портфель» публично озвученных направлений, то он действительно широк.
Во-первых, это концепт «Экономический щит» как рамка аналитики, превенции и работы с рисками; там же — идея индикаторов/измерений экономической безопасности по регионам, чтобы приоритезировать внимание БЭБ.
Во-вторых, это большой блок «доверия»: план повышения доверия к БЭБ, изменение тона взаимодействия с бизнесом, регулярные встречи с бизнес-сообществом, публичная риторика об отходе от каральности. Рядом звучит тема обновления KPI — мол, орган должен оцениваться иначе.
В-третьих, внутренний управленческий блок: заявления об аудите производств, «пересмотр наследия», кадровые решения, политика внутренней добропорядочности, «нулевая терпимость» к коррупции внутри.
В-четвертых, внешний контур — и здесь нужно сказать прямо: новый руководитель очень активен. Это постоянные международные контакты, рабочие встречи с партнерами, участие в бизнес-форумах, публичных дискуссиях, коммуникационные мероприятия, интервью, публикации, подписание меморандумов и рамочных соглашений. По интенсивности публичной и международной активности складывается впечатление, что за короткий период ее было очень много — возможно, больше, чем мы привыкли видеть в предыдущие годы.
Но принципиальная вещь: такая активность не является самоцелью. Она имеет ценность только тогда, когда превращается в конкретный внутренний результат: стандарты, методики, цифры «до/после», лучшее качество расследований, прогнозируемость и возмещение.
И, наконец, нынешняя центральная инициатива: публичное обсуждение «досудебного урегулирования» в налоговых правонарушениях.
Но я хочу отдельно остановиться на одном примере — «институте финансовых расследований». Он показателен.
Институт финансовых расследований как тест на истинную новизну
Корреспондент. Почему именно эта тема для вас показательна?
Вячеслав. Потому что в публичных объяснениях она звучит так: финансовое расследование — это не только «установить виновных и привлечь», но и выявить убытки, обеспечить возмещение, найти активы, в том числе за рубежом, наложить аресты, вернуть средства.
Звучит правильно. Но я скажу мягко и профессионально: это не новелла. Это базовые обязанности досудебного расследования по экономическим делам. Даже студент первого курса знает, что следствие — это не только «подозрение и обвинительный акт», но и установление ущерба, обеспечение его возмещения, арест имущества, отработка активов. Если есть международный элемент — международная правовая помощь, взаимодействие с иностранными юрисдикциями, розыск и замораживание активов.
Поэтому вопрос не в красивом названии. Вопрос в том, стоит ли за ним реальное институциональное изменение: обучение, методики, аналитические инструменты, дисциплина доказывания, качество материалов, процессуальная культура, результаты в судах и исполнение решений.
И здесь мы снова возвращаемся к главному: бурная деятельность и набор инициатив — это еще не результат. А пока общество и бизнес видят прежде всего инициативы.
Досудебное урегулирование: европейское содержание или украинская подмена
Корреспондент. Сторонники инициативы говорят: суды — это годы, бизнес и государство теряют время, нужно быстрее возвращать средства. Звучит логично. Где, по вашему мнению, ловушка?
Вячеслав. Ловушка в том, что «быстрее» не должно означать «проще ценой гарантий».
В публичной концепции обсуждения звучит примерно такая логика: субъект признает, возмещает ущерб, платит дополнительный взнос — условно называют 50% — и производство закрывается без подозрения. Вот здесь и возникает ключевой риск: это может выглядеть как «альтернатива», а на практике превратиться в модель «плати — и производство исчезло».
Европейские модели, на которые ссылаются, работают иначе. Там гарантии заложены конструктивно: инициирование прокурором, обязательный контроль, прозрачность, комплаенс-условия, судебное утверждение. То есть они не обходят правосудие — они ускоряют его, но не уничтожают предохранители.
Франция и CJIP: что это на самом деле
Корреспондент. Цивинский ссылается на французский CJIP. Объясните «по сути»: что это за механизм и почему вы говорите, что это не «досудебное закрытие»?
Вячеслав. CJIP во Франции — это не «договорность без суда». Это судебно контролируемая процедура урегулирования, причем с очень важными признаками.
Первое: это механизм для юридических лиц. Он не создавался как универсальный «инструмент для всех», и это принципиально.
Второе: инициатором и носителем ответственности является прокурор, который формирует условия урегулирования. То есть решение не является «внутренним решением органа», оно имеет процессуального субъекта, который несет ответственность.
Третье: CJIP приобретает смысл только тогда, когда есть судебное утверждение. Суд проверяет, что условия пропорциональны и соответствуют интересам правосудия. А дальше — публичность, обязательства, в том числе комплаенс-программы и контроль выполнения.
Поэтому когда у нас говорят «досудебное урегулирование» как «закрытие без подозрения и без судебного контроля» — это другая конструкция. Это не CJIP. Это правовой дизайн, который требует либо жестких гарантий, либо он опасен.
Корреспондент. А физические лица? Компания «урегулировала» — это означает, что менеджмент или бенефициары автоматически вне ответственности?
Вячеслав. В европейской логике — нет. И это одна из причин, почему CJIP не превращается в «выкуп».
CJIP касается корпоративной ответственности юридического лица. Но если физические лица совершали преступные действия — персональная уголовная ответственность никуда не исчезает. Есть два трека: компания выполняет корпоративные обязательства (штраф/возмещение/комплаенс), а физические лица отвечают персонально — при наличии состава преступления.
50% на ВСУ как условие закрытия: почему это юридически токсично
Корреспондент. Отдельная дискуссия — «дополнительный взнос», который предлагают направлять на ВСУ. На уровне морали это сильный аргумент. Почему вы настаиваете, что юридически это неприемлемо?
Вячеслав. Потому что право не работает как эмоциональный плакат.
Первое — принцип законности. Любой платеж, который становится условием процессуального решения государства, не может существовать «как концепция». Он должен быть прописан законом: субъект, формула, порядок, контроль, обжалование, прозрачность. Иначе «взнос» перестает быть добровольным и становится элементом процессуального давления.
Второе — бюджетно-правовая плоскость. «Направить на ВСУ» — это не лозунг, это бюджетная процедура. Если правоохранительный механизм создает «канал платежей» под решение о закрытии производства, мы получаем параллельную систему финансирования, которая провоцирует злоупотребления.
Третье — уголовно-процессуальная логика. Закрытие производства имеет четкие основания. Если предлагается модель «возместил заплатил сверху закрыли без подозрения», то это фактически создание нового института. И создавать его можно только так, чтобы он был не «легализацией выкупа», а механизмом подконтрольного урегулирования с гарантиями и прозрачностью.
И четвертое — практическое: без судебного контроля такая конструкция почти неизбежно породит подозрения в избирательности. А избирательность — это прямой путь к падению доверия, которое якобы хотят повысить.
Что делать: порядок шагов, если государство действительно хочет европейскую модель
Корреспондент. Если коротко: вы против этой идеи или при условии другого дизайна?
Вячеслав. Я за то, чтобы двигаться к современным инструментам, но в правильной последовательности.
Во-первых, открытые данные и профессиональная диагностика по всему циклу: риски → оценка → минимизация → расследование → суд → исполнение. Пока этого нет, мы реформируем не реальность, а презентации.
Во-вторых, отчетность. Если орган претендует на доверие, он должен быть максимально предсказуемым в отчетности. И когда три года подряд в начале января отчеты публиковались, а теперь общество их не видит — это нужно объяснить и исправить. Доверие начинается с фактов.
В-третьих, если имплементировать «европейскую модель», то по сути: сфера — прежде всего юридические лица; инициация и ответственность — прокурор; комплаенс и контроль исполнения; судебный контроль как гарантия; и четкое разграничение: урегулирование для компании не означает иммунитета для физических лиц.
И обязательно — убрать из конструкции юридически токсичные элементы типа «50% как условие закрытия» без прозрачного законного дизайна.
Финал: Реформа — это не лозунги, а измеримый результат
Корреспондент. Так как бы вы одним предложением подытожили эту дискуссию?
Вячеслав. Очень просто: любой новый механизм возможен только после честной оценки действующего и при условии гарантий, которые не позволяют превратить «урегулирование» в легализованный выкуп. Иначе мы не повысим доверие — мы его окончательно потеряем.
